Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. (IV SA/Po 65/21)
7 kwietnia 2021 r.
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.).
Sędziowie WSA: Maciej Busz Maria Grzymisławska-Cybulska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Spółki A z dnia (...) listopada 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej
1. uchyla zaskarżoną decyzję;
2. zasądza od Spółki A na rzecz skarżącego J. W. kwotę (...) zł ((...) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Decyzją z dnia (...) listopada 2020 r., Nr (...) Spółka A odmówił J. W. udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia (...) października 2020 r. J. W. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu uchwał właściwych organów spółki określających cele zarządcze dla członków organu zarządzającego podjętych w latach 2018 - 2020 na podstawie przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.
Co do celów zarządczych w ocenie Organu zachodzi podstawa prawna do odmowy udostępniania informacji publicznej z uwagi na wyłączenie jawności wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Przepis art. 11 u.z.k.w.k. stanowi lex specialis wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami wynika jawność oraz obowiązek w zakresie publikacji:
a) uchwał w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego,
b) uchwał w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu nadzorczego,
c) uzasadnienia uchwały o zastosowaniu innej stawki części stałej wynagrodzenia członka organu zarządzającego aniżeli przewidziana w ustawie,
d) uzasadnienia uchwał o innych proporcjach części stałej wynagrodzenia i premii likwidacyjnej wynagrodzenia likwidatora od przewidzianych w ustawie.
Organ podkreślił, że ustawodawca spod zasady jawności i w konsekwencji obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłączył część informacji zawartych w uchwałach w sprawie wynagrodzeń. Dotyczy to trzech elementów tych uchwał:
a) cele zarządcze,
b) waga celów zarządczych
c) kryteria realizacji i rozliczania celów zarządczych.
W ocenie organu dostęp konkurencji do wskazanych wiadomości, a zwłaszcza celów zarządczych, czyli pewnych planów na rozwój spółki w ciągu określonego odcinka czasowego, mógłby pogorszyć jej sytuację na rynku i zagrażać jej interesom. Nadto dane te spełniają wszystkie wymogi uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z orzecznictwem sądowym, które przyjmuje, że określona informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności (zob. M. Gazda, R. Adamus, Kształtowanie...., art. 11 u.z.k.w.k., nt 9; wyrok SN z (...).10.2000 r., I CKN (...), niepubl.). Także w uzasadnieniu do projektu komentowanej ustawy podnosi się, że "ujawnienie informacji dotyczących strategii działania Spółki mogłoby naruszyć jej interes" (Uzasadnienie..., s. 11). Wobec powyższego tut. spółka odmówiła uczynienia zadość wnioskowi z dnia (...) października 2020 r.
Pismem z dnia (...) grudnia 2020 r., J. W. złożył skargę od wydanej dnia (...) listopada 2020 r. decyzji. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., zrezygnował z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje dotyczące celów zarządczych, wag tych celów, a także kryteria ich realizacji i rozliczania każdorazowo nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych, podczas gdy decyzja o odmowie udostępnienia takich informacji powinna być w każdym przypadku poprzedzona oceną zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i wykazania, że takie informacje wpisują się w informację tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący zgodził się ze stwierdzeniem, że informacje w postaci celów zarządczych mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, jednak klasyfikowanie takich informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa nie może odbywać się na zasadzie automatyzmu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", obejmują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania oraz prawa materialnego.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły.
Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z (...).07.2003 r. sygn. akt II SA (...), formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) dalej u.d.i.p., która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Spółka A jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej będącej w jej dyspozycji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym działa.
Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 369), OchrKonkurU oznacza jedynie ustalenie wielkości udziałów wskazanych podmiotów w spółce, która skutkuje uznaniem tych podmiotów za posiadające pozycję dominującą w takiej spółce (por. wyrok NSA z dnia (...) czerwca 2019 r., I OSK (...), dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie bezsporne jest, że jedynym udziałowcem w Spółce A jest jednostka samorządu terytorialnego- Gmina Miasto P.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Spółki A o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania uchwał właściwych organów spółki określających cele zarządcze dla członków organu zarządzającego podjętych w latach 2018 - 2020 na podstawie przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami.
Z lakonicznego uzasadnienia decyzji zaskarżonej spółki wynika, że podstawą prawną do odmowy udostępniania informacji publicznej było wyłączenie jawności wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. 2020.1907 t.j. dalej- "u.z.k.w.k."). W ocenie Organu ustawodawca spod zasady jawności i w konsekwencji obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłączył część informacji zawartych w uchwałach w sprawie wynagrodzeń, mianowicie: cele zarządcze, waga celów zarządczych, kryteria realizacji i rozliczania celów zarządczych.
Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy przewiduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.
Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.k.w.k., konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę skonkretyzowanego przedsiębiorcy.
W tym miejscu wskazać należy, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.k.w.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna (charakter informacji). Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia (...) grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz (...), LEX nr 2825840; wyrok WSA w Gdańsku z dnia (...) października 2020 r. II SA/Gd (...), LEX nr 3066343).
Należy zwrócić uwagę, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco. Dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do ogólnego stwierdzenia o istnieniu takiej tajemnicy, w tym sformułowanego jedynie na podstawie subiektywnej oceny dokonanej w tym zakresie przez przedsiębiorcę.
Wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji nie jest bowiem decydująca. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia (...) stycznia 2018 r., II SA/Op (...)).
Sąd podziela też przyjęty w powołanym wyroku WSA w Opolu pogląd, że treść uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy musi wskazywać na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy, a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że utajniona umowa cywilnoprawna zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy, a konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem. Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia. W przedmiotowej sytuacji niezbędne jest przeanalizowanie materialnego aspektu żądanych danych i wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy. Analiza musi dotyczyć dokumentów, w których taka informacja potencjalnie jest zawarta (aspekt materialny) oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności (aspekt formalny).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie kwestie te nie zostały należycie wyjaśnione, a organ nie uzasadnił swojej decyzji, czym naruszył też przepis art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z normą prawną zawartą w tym przepisie uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Reasumując, Sąd stwierdził, że brak przekonywującej argumentacji organu w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.k.w.k. oraz sformułowanie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania odnoszącego się do informacji, których udostępniania żąda skarżący, wskazują na naruszenie ww. przepisów oraz naruszenie wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Wymienione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c) p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi (...) zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa ((...) zł) oraz kwota (...) zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z zaleceniami Sądu.
